百度私建网络通信传输，拒不配合检查，最终胳膊拧不过大腿

无名小足

11 月 13 日，根据工业和信息化部官网信息显示，日前，在关于清理规范互联网网络接入服务市场的专项行动中，北京市通信管理局约谈处理了 37 家企业。其中，北京市通信管理局对百度公司进行了行政处罚，并将百度列入电信业务经营不良名单。

具体而言，北京市通信管理局对包括百度、鹏博士在内的十余家企业进行了现场核查验收。对拒不配合检查的百度公司，北京市通信管理局结合举报线索，抽调了三家基础电信企业以及中国信息通信研究院等专家组成了检查组，最终确认了百度公司的违规事实。

" 这次检查主要是对今年年初工信部 282 号文要求的贯彻实施，" 一位参与相关调查的知情人士告诉 21 世纪经济报道记者，" 这些年来互联网发展速度极快，许多互联网企业大规模自建网络，系违规行为。这也是百度此次被查的原因。"

在北京邮电大学互联网治理与法律研究中心常务副主任谢永江看来，互联网接入服务是互联网监管极为重要的节点。" 一方面，该服务是保证广大网络用户接入互联网的入口级服务，另一方面，也是将一些违法行为阻挡在安全可控的网络空间之外的服务。" 谢永江向 21 世纪经济报道记者强调，" 因此，国家对互联网接入服务市场进行监管是非常必要的。"

百度进入不良名单

前述知情人士所称的工信部 282 号文，指的是今年 2 月工信部发出的《关于集中力量核查违规线索查处违法企业的函》 ( 工信部信管函 [ 2018 ] 282 号 ) 。

文件指出，在中国境内违规经营电信业务的企业主要分为三类：自建传输网络、开展跨境经营、层层转租带宽。其中，疑似违规自建传输网络的名单中便有百度。除百度之外，还有赛尔网络、世纪互联、腾讯云、奇虎、阿里云、华数数字、鹏博士等多家企业。

该文件要求，2018 年 9 月 30 日前，相关机构需完成违规线索的核查以及企业经营合规性过关。如今，核查及整改结果落地。11 月 8 日，工信部更新了 76 家新纳入电信业务经营不良名单的企业。11 月 13 日，北京市通信管理局对百度公司实行了行政处罚，予以警告并处以 2 万元罚款，同时将百度公司列入了电信业务经营不良名单。

" 正常的网络传输通道应该由中国电信、中国联通、中国移动、中信网络等符合资质的企业建立，进行网络通信传输。然而近两年互联网发展速度极快，许多互联网企业也私自大规模自建网络。" 前述知情人士告诉 21 世纪经济报道记者。

21 世纪经济报道记者查阅发现，《电信业务经营许可管理办法》中规定，经营电信业务应当依法取得电信管理机构颁发的经营许可证。目前，国内相关经营许可证分为《基础电信业务经营许可证》和《增值电信业务经营许可证》。" 在此次事件中，百度就类似于没有拿到牌照，却经营了这个业务。" 该知情人士表示。

值得注意的是，在此次北京市通信管理局进行的通报中，除特别点名百度公司外，还强调了百度公司 " 拒不配合检查 "，北京市通信管理局最终结合举报线索并抽调相关机构组成调查组，才确定了其违规事实。

" 百度公司不配合监督检查的做法，其实是比较恶劣的一种行为，" 谢永江向 21 世纪经济报道记者直言道，" 作为一个平台企业，主要有两个责任，其一是作为企业，负有主体责任，管理好自有平台上的用户、信息以及突发事件等；另一个义务就是配合主管部门的监督检查。"

围绕此事，百度向 21 世纪经济报道记者回应称，之所以遭遇调查，源于百度机房搭建网络传输通道。" 被北京通信管理局审查后，我们认识到这是违规行为，我们诚恳接受通管局的批评和处罚，并正在按要求积极配合整改。"

惩罚机制仍待完善

关于互联网接入服务的整治，其实已经进行了好几轮。

2017 年初，工信部发布《关于清理规范互联网网络接入服务市场的通知》（工信部信管函 [ 2017 ] 32 号）。该通知表示，将于即日起至 2018 年 3 月 31 日在全国范围内对互联网网络接入服务市场开展清理规范工作。

这一轮查处范围包括互联网数据中心 ( IDC ) 业务、互联网接入服务 ( ISP ) 业务和内容分发网络 ( CDN ) 业务市场存在的无证经营、超范围经营、" 层层转租 " 等违法行为，涉及对网络基础设施和 IP 地址、带宽等网络接入资源使用情况的调查。

当年 6 月，工信部审议通过了《电信业务经营许可管理办法》，将 " 互联网接入服务有证经营 " 正式提上台面。今年年初发布的 282 号文，无疑是互联网接入服务市场规范的再次延伸。

需要注意的是，282 号文明确了自建传输网络、开展跨境经营、层层转租带宽三项违规类型，并列出了多个违规企业名单。所谓违规自建网络，是指 IDC 业务、ISP 业务和 CDN 业务相关企业私自建设通信传输设施，使用无相应电信业务经营许可资质的单位或个人提供的网络基础设施和 IP 地址、带宽等网络接入资源。

层层转租问题是指 IDC、ISP 企业将其获取的 IP 地址、带宽等网络接入资源转租给其他企业，用于经营 IDC、ISP 等业务。违规开展跨境业务则是指未经电信主管部门批准，自行建立或租用专线（含虚拟专用网络 VPN）等其他信道开展跨境经营活动。

此次公布违规企业名单，并对相应企业进行行政处罚，无疑将起到警示作用。但围绕此次北京市通信管理局对百度进行的 2 万元罚款，不少观点认为力度过轻。事实上，根据现有的《电信条例》、《电信业务经营许可管理办法》等规定，擅自经营电信业务或超范围经营电信业务的企业，若违法所得不足 5 万元，应当处以 10 万元以上、100 万元以下罚款；情节严重者还应责令停业整顿。

" 从此次处罚金额本身而言，对于百度来说并非金额重大，但如果企业初犯且没有造成严重后果的情况下，这种罚款、警告并列入不良名单的处理结果是能够接受的。" 谢永江告诉 21 世纪经济报道记者。

不过，21 世纪经济报道记者发现，即便是列入电信业务经营不良名单，对企业的影响也有限。根据《电信业务经营许可管理办法》，列入不良名单的经营者若一年内未再次受到行政处罚，可从名单中移除。三年内若再次受电信管理机构责令停业整顿、吊销经营许可证的处罚，或具有工信部规定的其他情形，将被转入电信业务经营失信名单。

" 对于失信名单的惩戒，现有法律制度依然不够完善，我们也希望推动相关失信惩戒制度的规范，" 谢永江告诉记者，" 后续相关公司如果再犯，应当有更严厉的处罚，这样才能够让违法者付出相应的代价。"