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中国通信业监管需要国际化战略视野
一、 国际局势
世界各国在政治、经济、军事等诸多领域话语权的争夺都已经与自身通信产业的发展程度密不可分。美国对华为、中兴的封锁，对中移动申请美国214电信业务牌照的拒绝，无一不体现美国对通信产业的重视。我国通信行业发展及监管政策亟需调整，以应对国际局势的变化，彻底打破固有的部门或小团体利益格局，建立中立、专业并具有国际视野的监管队伍。
二、我国通信产业面临的主要问题
1.通信服务业竞争力弱，走出去进程缓慢
以华为、中兴为代表的中国通信设备制造业近年来异军突起，已是众所周知，而这些领域恰恰是通信监管最薄弱的领域。 而在垄断性较强的通信服务领域，中国企业却始终未能成功走出去，联通、电信、移动三大基础运营商虽屡有尝试，却少有斩获。
2. 民营通信服务企业被政策“锁在国内”
目前我国已经对民营资本开放互联网数据中心业务（IDC，含云计算）、网络分发服务（CDN）、虚拟专用网业务等增值电信业务。但是与大部分发达国家的政策不同的是，按照我国电信业务分类政策，这些已经开放的业务，只限于国内。只要涉及跨境的传输，就会变成基础电信业务——国际数据通信业务，只能由三大基础运营商垄断经营。由于在跨境部分的业务被切断，很多增值电信企业根本无法形成国际业务服务网络，不能开拓国际客户，也不能满足国内企业跨境通信服务需求，也就失去了走出去的动力和可能。
3.外资企业利用政策漏洞蜂拥进入中国
依据中央政府与香港、澳门政府签订的《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》（CEPA），内地允许港澳企业（持有CEPA证书）进入内地部分增值电信服务市场，这项本为促进内地和香港特别行政区经济共同繁荣与发展的政策，却成为其他国家电信企业大举进军中国的跳板，英国电信、法国电信、澳洲电信等外国企业利用香港的壳公司纷纷进入中国增值电信业务市场。这使得中国的电信产业保护政策彻底失效，而且这导致中国在与外国政府就中国通信企业准入政策谈判时，缺少了本应有的筹码。
我们并不是说中国电信行业不应该对外开放，而是开放应该有明确的开放规则和开放渠道，而非人为地制造一些模糊地带或者漏洞。
4.跨境数据安全监管名存实亡
目前中国跨境数据传输的安全监管名义上主要是靠三大基础运营商来执行，这也是三大基础运营商坚持垄断跨境数据服务的主要理由和依据。但是，企业的逐利性导致基础运营商根本无法也不会进行有效监管，有时“放任违规”甚至变成了基础运营商盈利的重要方式和渠道。
以某基础运营商在境内销售的香港电话卡为例，有的销售推销时甚至以“可以翻墙上网”为噱头。目前使用此类电话卡“翻墙”的用户规模已经越来越大。
加强跨境数据安全监管是必须的，但是数据安全的监管从来不应该是业务垄断的理由。
5.通信服务行业发展不力影响一带一路进程及文化产业输出
没有中国通信企业的有力保驾护航，中国一带一路进程必然放缓，这在文化走出去方面尤其明显。如果能够畅通跨境VPN、CDN等跨境数据传输业务通道，把垄断性业务价格大幅调低，中国在网络影视及游戏等领域必将快速走出国门，尤其在东南亚、非洲等地区。
三、通信监管体制的弊端
通信行业存在的诸多问题，为什么难以及时有效解决，其根本原因是由行业现状及监管体制造成。
1.通信行业小圈子文化氛围浓厚。
通信行业的很多牛人都有“两电一邮”，即北京邮电大学、电子科技大学、西安电子科技大学的教育背景。三大基础运营商与行业主管部门工信部及各地通信管理局的人员更是有千丝万缕的关系，互相之间的领导职务调动非常频繁，夫妻、兄弟交叉任职的情况很多。如果我作为行业监管者，我老婆是基础运营商高管，我赌咒发誓会公平公正执法，你们有谁会相信？
即便是通信行业著名的研究机构、媒体、行业组织，都与三大基础运营商有着千丝万缕的关系，都是以三大基础运营商为核心，这样的铁板一块，有谁敢说三道四？
2.利益牵绊监管难中立
最近几年国内通信行业最火的事件就是32号文了，文件全名是 “工业和信息化部关于清理规范互联网网络接入服务市场的通知”工信部信管函【2017】32号。这份以“强化网络信息安全管理，促进互联网行业健康有序发展”为目标的文件，执行过程中明显发生偏差，看上去更像是借机对民营企业的“揉搓”。
20年前，对于电信行业的发展曾经有过一次很有名的论战。起始的两篇文章为：王小强执笔的《中国电讯产业的发展战略》和方宏一执笔的《再论中国信息产业的发展战略》，学者周其仁也曾经就垄断电信企业如何“揉搓”新进竞争者有多篇精彩的论述。那时候，大家关注的是中国电信如何“揉搓”中国联通，再后来变成了电信、联通“揉搓”移动和广电，如今轮到“揉搓”民营企业了。这种“揉搓”都有着诸多听上去光明正大的名义，然而其每每实现的效果就是收拾行业的新进竞争者。
我们举一个简单的例子，监管部门天天处罚违规，针对基础运营商的违规都是如何处罚的，那些“抚摸式巴掌”司空见惯，而且即便违规，也都是处罚地方分公司，持有牌照的总公司永远不会有被处罚的风险，所以电信行业的黑名单就是为民营企业定制的，对民营企业来说，记入黑名单、吊销许可、关闭，都是有可能的。
32号文针对的是三种违规行为：违规自建网络基础设施；层层转租；开展跨境业务。32号文本身看上去似乎并无太大问题，但是执行过程中，很多东西都变味了。从后期工信部发布的282号文等一系列违规线索看，行业内但凡做的不错的企业，都在违规名单内。这就让我们生疑，到底是行业出了问题，还是监管出了问题？
关于违规自建或使用非法资源问题。长期以来，行业内有一个众所周知且均无人言说的事实，很多大型互联网企业均有自建网络，俗称“黑网络”，这些“黑网络”是在基础电信企业高价且服务无法满足需求情况下的历史产物。没有人能够否认，中国互联网产业过去很多年的快速发展在一定程度上是受益于“黑网络”的。因为“黑网络”提供了极低的服务价格，中国近年来带宽价格的飞速下跌与“黑网络”的存在是有一定关系的。
互联网产业的规范是必须的，但是需要尊重现实和历史背景，尽快将不规范的经营行为纳入监管，切忌盲目挥舞政策大棒，把行业整顿视为某些企业的“饕餮盛宴”，以监管为名而行垄断之实，伤害的还是千千万万老百姓的利益。
关于层层转租问题。规定要求IDC、ISP企业不得将其获取的IP地址、带宽等网络接入资源转租给其他企业，用于经营IDC、ISP等业务。
实际上，IP地址、带宽等网络接入资源都来自基础运营商，只要基础运营商管理得当，根本不会存在层层转租问题。为什么会有层层转租问题，就在于基础运营商实行差别化价格策略。对大的客户，关系好的客户给予低价，其他的给予高价，尤其是那些作为业务竞争对手的增值服务商。这种情况下必然出现倒卖，基础运营商高管私下从事此类倒卖业务的绝非个别。不从基础运营商的管理角度入手，却单纯去打击倒卖行为，其结果就是打倒一批关系户，再培养一批关系户，继续保留权利寻租空间。
违规开展跨境业务问题。32号文要求：未经电信主管部门批准，不得自行建立或租用专线（含虚拟专用网络VPN）等其他信道开展跨境经营活动。基础电信企业向用户出租的国际专线，不得用于连接境内外的数据中心或业务平台开展电信业务经营活动。 人为地将CDN、VPN业务切割成国内业务和国际业务，这根本不符合基本的商业逻辑，也不符合国际惯例。很多企业同时都有国内及国际数据传输需求，怎么可能分别找不同的运营商来做？过去多年很多民营增值通信企业通过租用基础运营商的专线在从事跨境的传输业务，而且已经占据市场的很大份额。现实已经充分证明这种业务分类的荒唐。
没有必要去打所谓的“国家信息安全”的幌子，跨境数据的信息安全监管必须由国家设立专门部门来实施，而非由基础电信企业自行实施。信息安全问题从来不应该是阻碍中国民营企业走出去的借口。
四、监管行为失当造成恶劣国际影响
此次行业整顿，还在全球通信圈内闹了个天大的笑话。起因就来自工信部信息通信管理局的正式下发公文。工信部信息通信管理局根据基础运营商的举报线索，居然专门出台了一个带有“涉嫌违规企业名单”的公文《关于集中力量核查违规线索查处违法企业的函》（工信管函2018【282】号，后续又有几批涉嫌违规名单），下发给各地通信管理局及三大运营商。文件要求各地通信管理局对于涉嫌违规的企业进行调查，百度网讯、腾讯云、奇虎、阿里云等诸多知名企业都身处名单之中。这本来是一份行政机关内部协查的文件，文件中所涉及的都是涉嫌违规的线索（事后也证实很多存在错误），而并非是明确的要求查处的文件。这样的文件，本应当是涉密文件，不应当公开的，甚至都不应该作为公文下发，不知道主管部门发给基础运营商干什么？于是有基础运营商如获至宝，拿这份文件当作广告，大量向全球各大电信运营商发送，进行业务抢夺，这种做法让很多境外通信企业愕然，也沦为国外企业的笑柄。
利用此次整顿，基础运营商加收了一笔丰厚的“过路保护费”。此次整顿过后，增值服务商除了需要缴纳专线租用费外，还要按照业务经营收入额缴纳一定比例的“过路费”，缴纳后业务就是合法，不缴纳就是非法。难道32号文整顿跨境业务的目的就是为基础运营商来加收过路费？从目前的VPN、CDN等行业看，近年相关企业的经营受到32号文的影响都极大，有企业恐怕已经难以为继。
当前国际局势下，通信行业似乎更应该警惕和反思“内战内行、外战外行”、“攘外必先安内”的做法。当前，必须要进一步向民营企业开放跨境数据通信服务业务，推动民营企业集体走出去，利用民营企业的灵活经营优势、资本优势、服务优势参与到世界通信服务竞争当中。
产业监管需要以国家发展大局为重，具备国际化战略视野，不能据守小集团利益，搞形式主义和官僚主义。
（来源于“TMT律师”微信公众号，作者：雷声）
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发表于 2019-8-14 10:29:30
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