美国5G频谱分配争议：一场跨多部门的持久大战

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华尔街日报近日发布长篇报道，称美国政府在主导5G技术的竞争中迷失了方向，这其中涉及党派的争斗、频谱的规划存在争议等多方面因素。

以下为全文内容：

今年春天，美国总统特朗普在白宫站在一群戴着安全帽的电信维护人员面前宣布，部署一张超高速5G无线网络是国家的优先任务。

“政府专注于释放尽可能多的行业所需的无线频谱。”特朗普说。无线频谱这一重要的公共资源，是实现5G网络及其伟大愿景的关键。

但是在这背后，（有关频谱分配的）分歧和聚焦几乎不相上下。随着美国争相部署下一代无线技术，政府的几个部门在如何分配5G无线频谱方面存在着一些分歧。

图片来源：彭博新闻。

负责制定频谱许可政策的联邦通信委员会（FCC）与商务部已发生了公开冲突，商务部的相关机构使用一些频率用于气象卫星，这对于飓风预测是至关重要的。运输、能源和教育部门也反对为了建设更快的网络而开放无线电波的各种计划。在发生所这些争议期间，今年春天，由特朗普任命的一位负责调解频谱争端的高级官员突然辞职。

由此造成的频谱分配延迟绝非小事，这有可能破坏美国想要主导无线技术发展所做的努力。5G预计将会比今天的4G网络快上100倍。在5G方面处于领先地位的国家，将为本国企业比外国竞争对手更快获得更强大的无线技术铺平道路。这意味着领先的国家将获得更多的利润和就业机会。

美国官员表示，美国有能力获得这些先机。但是（美国）频谱分配延迟，是许多人认为中国在5G竞赛中领先的部分原因。在中国，国家政府能够更加团结地行动。中国已经为5G发展分配了广泛的频谱，这促使美国官员警告联邦政府需要采取更快的行动。

FCC专员Michael O’Rielly说：“我们需要联邦政府减少其频谱持有量。这是一个很大的事情，并且也是一个很大的问题。”

多年来致力于释放无线频谱的Michael O’Rielly说：“我做的每一件事都比我预想的要多花一倍的时间。”

关注选民

特朗普政府也有不小的政治动机来解决频谱争端。据一位知情人士透露，特朗普在今年早春被展示了两张美国地图。一张显示的是2016年选举时投票支持特朗普的地区，另一张则显示了宽带服务覆盖不足的地方。这位知情人士称，两张地图看起来非常相像。

结论很简单：改善农村地区选民的网络接入服务，可能会让特朗普在2020年赢得选民基础。如果5G兑现诺言，工程师表示，它不仅将支持新一代应用，还将使家庭宽带在那些互联网接入不稳定、速度慢、价格昂贵的地区更容易获得，并且更加便宜，而这是两个主要政党都支持的目标。

但是，据熟悉内部争论的人士称，到目前为止，这还不足以让政府中的每个人都在频谱分配的细节上步调一致，也不足以促使政府迅速解决不涉及此类分歧的分配问题。

多重冲突

无线频谱分为多个部分或频段，每个部分或频段用于不同目的，其中一些是无线运营商希望使用的。其中一个战场是被称为C频段的一段频谱。无线运营商呼吁FCC使这段频谱能够用于5G，但是FCC需要与使用这段频谱提供电视广播服务的卫星公司进行协调。

FCC已经对这个问题进行了两年多的审查，其中包括一些相互竞争的提案。卫星公司表示，最快的解决方案是让他们对自己现在使用的频谱进行私下拍卖，并由监管机构监督，这将使5G运营商能够快速使用C频段。作为处理拍卖的回报，卫星公司要求从拍卖预计产生的数十亿美元收入中分得一杯羹，不过目前还不清楚拍卖所得将如何分配。

由共和党领导的参议院拨款委员会批准了一项不同的计划，参议员们认为，这项计划将为政府筹集更多的资金。他们呼吁由FCC进行一场公开拍卖，而不依赖卫星公司作为中间人。许多民主党派人士也赞成公开拍卖，而一些共和党议员则表示应该将决定权交给FCC。

FCC主席Ajit Pai表示，他希望在今年秋天解决C频段争议。但这只是他所涉及的关于无线频谱不同频段的多个争议其中之一。

提升速度

5月14日，Ajit Pai宣布了进一步的举措来推动5G网络建设。他说，现在是时候考虑允许Wi-Fi路由器在更广泛的无线电波中运行，从而提升其速度了。他特别指出了5.9GHz频段附近的一段无线频谱。

更快的Wi-Fi是FCC的一个关注重点，因为未来许多依赖于5G网络速度的应用可能也会依赖于Wi-Fi路由器的速度，例如，在一个遍布联网设备的智能家庭当中运行。

但是Ajit Pai的这番话引起了交通部的一阵骚动。目前，5.9GHz频谱专用于旨在避免交通事故的车辆间通信（V2V）技术。汽车行业倡导者说，该技术将在无人驾驶车辆中使用，但也可能最快在2022年人们驾驶的汽车中就会出现。福特和其他汽车制造商表示，与Wi-Fi共享这一频段可能会干扰这些计划。

知情人士称，在Ajit Pai演讲后的第二天，他与交通部长Elaine Chao进行了电话沟通。内阁部长要求Ajit Pai延迟对Wi-Fi频谱的审查，他同意了。一位交通部发言人表示：“交通部坚定地致力于促进公共安全，该部门认为，在完成更多的测试之前，做出任何有关频谱分配的决定都为时过早。”

六个月后，有关机构仍在对此进行讨论，而Ajit Pai的提议尚未实现。专家称，上述争议以及其他频谱争议持续的时间越长，与中国在5G方面展开竞争就越困难。

另外，能源部和教育部也分别反对开放公用事业和学校使用的频段。

能源部已要求FCC重新考虑开放6GHz频段的建议，目前公用事业公司正在使用该频段。Wi-Fi行业希望使用这一频段以及相邻的5.9GHz频段。能源部的一位高级官员9月份致函FCC，要求该委员会在其他地方寻找频段，或者专门为公用事业划拨某些频谱，称可用于共享频谱的技术“既未经现场测试，也未获得验证”。

7月，FCC投票决定重新修订有关2.5GHz频段的频谱政策规定，这段频谱在过去一直被教育机构所使用。教育部向FCC致函反对此举，要求对其影响继续进行审查，并警告称“这无法满足学生的需求”。

图：频谱争议。

调解员辞职

美国很早之前就设立了一个机构来帮助解决这种跨部门的争执，该机构名为美国国家电信和信息管理局（NTIA），是美国商务部的一部分。

但是，在Ajit Pai与交通部长Elaine Chao通话之时，NTIA却并不在线。当时，该机构的负责人David Redl刚刚辞职。

David Redl是另一个与5G有关的无线频段（高频毫米波频段）争议的核心人物。频谱的不同部分适用于不同的用途，而毫米波非常适合城市中的大容量、超快无线服务。FCC一直在拍卖这些频谱，无线运营商为此投入了数十亿美元，用以在5G网络中使用这些频谱。

有两个机构对此提出了担忧：美国商务部下属的海洋和大气管理局（NOAA），以及美国航空航天局（NASA）。他们的科学家使用卫星接收高频信号来帮助预测天气，他们担心5G网络的干扰会使预测的准确性降低。这两个机构希望在这一频段内对5G运营商施加重大限制。

Ajit Pai引用FCC专家的观点称，这些担忧是没有道理的，而且商务部科学家期望的限制，将使相关频谱对于5G毫无用处。

今年年初，当美国官员与其他国家就协调全球频谱使用方式进行讨论时，紧张局势爆发了。据知情人士透露，商务部官员告诉其他国家代表，FCC并不代表美国政府的全部立场，这激怒了FCC官员，他们认为美国已经同意了这一立场。商务部发言人称，该机构“不清楚这一事件”。

与此同时，Ajit Pai向白宫提出的上诉，让商务部陷入了“坐冷板凳”的对待。今年4月，Ajit Pai在白宫与特朗普及其他人进行了会面，特朗普建议举行一次公开的5G活动。FCC迅速帮助组织在罗斯福办公室举行了一场通信行业人员聚会。知情人士称，Ajit Pai发表了讲话，但是商务部官员并未被邀请参加以及了解此次活动。

NTIA负责人David Redl曾试图调解这一纠纷。消息称，他与商务部部长罗斯（Wilbur Ross）的高级助手Earl Comstock发生了冲突。据称，Earl Comstock告诉其他人，政府不应该把更多频谱用于商业用途，即使5G是发展目标。

知情人士说，今年春天，Earl Comstock曾与白宫总统人事办公室讨论罢免David Redl。

5月6日，David Redl发表了一场演讲，他呼吁在频谱方面加强合作，并警告不要做出“会耽误美国发展的错误选择”。David Redl于5月9日辞职。知情人士称，他在商务部高级官员的压力之下辞职。David Redl拒绝就这篇报道讨论有关他离职的情况。

一位商务部发言人否认了Earl Comstock寻求白宫支持解雇David Redl，或者罗斯敦促David Redl下台的说法。这位发言人称，Earl Comstock和David Redl在毫米波频谱的问题上“意见一致”，并且“在跨部门的过程中共同支持其他商务部工作人员。”

在David Redl离职后，争论升级了。Ajit Pai在参议院听证会上称美国商务部对于5G网络和气象卫星之间相互作用的研究“漏洞百出，以至于至少在我们看来，这项研究毫无意义”。Ajit Pai的盟友——参议员Ron Johnson写了一封公开信，指责Earl Comstock将“个人恩怨摆在我们国家的5G目标前面”。

罗斯在回信中表示反对，他表示：“仅仅因为FCC不同意NOAA/NASA分析的结果，并不意味着科学存在‘根本性的缺陷’。”

仍在等待

7月11日，来自FCC、商务部和其他机构的官员在白宫召开会议。知情人士称，白宫国家经济委员会主任Larry Kudlow在会议上提醒罗斯，特朗普总统希望进行5G部署。而罗斯则在事先准备好的谈话要点上表达了商务部科学家的担忧。

接下来的一周，这些部门再次集会——但是这次没有工作人员。罗斯再次表达了他的担忧，但据知情人士称，包括Larry Kudlow和白宫代理办公室主任Mick Mulvaney在内的其他高级官员明确表示，特朗普总统支持FCC主席Ajit Pai。

白宫一位高级官员在接受采访时说：“正如大家所预料的那样，我们内部的确有些争执，但都已经解决了。”这位官员说，美国在5G部署上处于“良好状态”，并补充说：“我们前进得如此之快真是个奇迹。”

自7月份的会议以来，美国政府官员们表示，他们已经就毫米波频谱的管理规则达成妥协。本月在埃及举行的（2019年世界无线电通信大会，WRC-19）峰会上，关于这些规则的国际讨论仍将继续。