宋李民 王禹辰 天翼智库
2017年起美国以维护国家安全为由对中国科技发展进行围堵打压，未达预期效果，新一轮遏制战略即将展开。北京时间2023年8月10日，白宫发布美国总统拜登签署的行政命令，授权财政部长禁止或限制美国投资者在半导体和微电子、量子信息技术、人工智能三个领域对中国实体展开特定投资。美国对华尖端科技产业投资限制蓄谋已久，剑指战略性新兴产业和未来产业，对关键技术长期发展影响较大。
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背景：投资禁令蓄谋已久
1. 以国家安全为由的科技霸权思维驱动美国出台投资禁令
美国将“科技领域”整体性视为关乎国家安全利益的核心组成部分，为了遏制中国科技发展带来的“国家安全威胁”，美国采取了出口管制、企业定向限制、重点产业补贴与税收减免等一系列举措，呈现出“弱他”与“自强”并重的战略特征，不断巩固其在半导体等领域的技术优势。随着产业管制不断升级，美国技术制裁逐渐向金融领域延伸，提出“美国对中国关键领域的投资可能会损害国家安全并破坏出口管制”等言论，拜登政府官员也开始与企业高管广泛接触，了解投资禁令的影响以权衡如何更好的实施投资限制。
2. 投资禁令早有端倪，但相关举措落地需要时间
2018年美国首次提出对外投资审查，指出风险投资基金流向他国尖端技术具有军事威胁；2020年特朗普发布行政令，禁止个人和公司投资被美财政部列入军事最终用户清单(MEU)的上市公司证券，以保证军事安全；2022年的《芯片法案》，拜登政府设置“护栏条款”，明确规定获得补贴的主体禁止一切对中国先进半导体产能实质性扩张的投资行为，不断深化对华关键领域投资限制。此次投资禁令原计划5月在日本广岛的G7会议后启动，由于盟国未能在国家安全关切和对经济活动不利影响的辩论上达成一致，一直拖延至今。后续45天，美国财政部将就限制的适当范围征求公众意见，随后提出正式的规则提案。目前由于拜登政府在对外投资控制的目标、范围、设计细节及执法形式上仍存在不确定性，还需听取更多业界意见以纳入决策，相关举措的落地实施还面临一定障碍，预计将在2024年落地生效。
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解读：投资禁令剑指战略性新兴产业及未来产业1
1. 投资禁令瞄准中国尖端产业，限制敏感领域的直接投资
投资形式：主要针对股权交易（兼并收购、私募股权、风险投资等）、绿地投资2、合资企业及可转债，暂不包括被动证券投资。
投资范围：将狭义的投资限制与广泛报备相结合，对严重威胁国家安全的领域（军事、情报、网络能力等）禁止投资，对涉及国家安全技术和产品的交易逐项报备，作为收集敏感信息的一种方式。
表1投资禁令限制范围及要求（资料来源：美国白宫官网、天翼智库整理）
2. 延续半导体管制升级，建立分级分层的双向审核3机制
在美国科技霸权思维下，投资禁令的提出沿袭了《芯片法案》《国家关键能力防御法案》4等系列政策的核心目标——引导全球企业在美投资，全面遏制中国技术发展。当前美国政府设有外国投资委员会 (CFIUS)，单边审查外国资本流入，投资禁令或将推动美国建立类CFIUS专门委员会，双向审核“受关注国家”5重大交易，进一步针对投资的不同核心领域、金额、股比、是否处于实体清单和管制范围等制定分级分层审核机制和备案许可，以达到围堵封锁中国技术发展的目的。
3. 逐步拓宽限制范围，联合盟友进一步扩大影响力
投资禁令首先针对半导体和微电子、量子信息技术、人工智能等“具有重大国家安全影响的特定敏感技术”领域，但同其他管制清单一致，大概率会持续调整扩大。同时为进一步提升影响力和产业控制力，美国极大可能拉拢三方芯片协议6组织、“Chip 4”四方联盟7、G78等多方盟友共同对华实施投资禁令，从单边脱钩向多边脱钩升级。
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影响：资金层面影响可控，高科技产业发展影响较大
1. 美国对华投资金额有限，短期直接影响较小
根据《华尔街日报》引述美国荣鼎集团数据显示，2022年美国对华直接投资为82亿美元，创20年来新低，对华风险投资为13亿美元，是10年来低点。此外，二级市场对禁令落地早有预期。资本层面影响相对较小。
2. 对中国尖端技术发展影响较大
虽然美国对华直接投资金额有限，短期内不足以形成规模影响，但投资禁令将切断大量随资本而来的技术、人才和国际资源等多方面无形资产输入，导致中国的高新企业无法获得美国的高端技术支持，增加科技突破难度，短期内将进一步扩大中美技术壁垒。此外，美国出台相关制裁措施对世界各国影响较大，后续或将进一步拓展深化，迫使第三方国家在中美之间做出投资选择，分散国际巨头在华投资规模，影响我国产业链布局和供应链稳定。
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发表于 2023-8-14 09:00:31